JC G·
JC G·

Parte II · Capítulo 5

Anatomía del orden de 1945

Edificio institucional neoclásico todavía firme, con una grieta naciente en el apex del frontón

Para entender lo que se descompone hay que recordar primero lo que fue. La generación que hoy ronda los cincuenta o sesenta años creció dentro de un sistema internacional tan estable, tan próspero —en términos comparativos— y tan globalmente legitimado que llegó a confundirlo con el orden natural del mundo. Ese sistema tiene un nombre técnico, Orden Internacional Liberal, y una historia precisa que conviene reconstruir. No es la primera ni la única manera concebible de ordenar el planeta; es un experimento histórico específico, con sus principios, sus instituciones, sus contradicciones y, como veremos, su fecha de caducidad.

Definición del orden

El Orden Internacional Liberal designa el conjunto de relaciones globales, basadas en reglas comunes, que se construyó a partir de 1945 sobre tres pilares: las libertades y los derechos civiles dentro de los Estados, los mercados abiertos entre ellos, y la cooperación organizada en instituciones que sentaban en la misma mesa a decenas de países. Esos tres pilares ya estaban en su versión inicial; tras 1990, en su definición más ambiciosa, se les sumó algo nuevo: la promoción activa de la democracia liberal, los derechos humanos y el Estado de derecho como agenda explícita, y no solo como telón de fondo.

El Orden no fue el único modelo posible de un sistema basado en reglas. Es un tipo específico de orden basado en reglas, distinto del sistema westfaliano clásico —que también descansaba sobre reglas, pero sobre reglas no liberales: la soberanía absoluta, el equilibrio de poderes, la igualdad jurídica formal de los Estados sin más principio—. Lo que distingue al Orden de 1945 es haber metido un contenido de valores explícito —la libertad económica, la democracia, los derechos individuales— dentro de la arquitectura institucional global. Antes de 1945, los Estados se hablaban en términos de potencia. Después de 1945, comenzaron a hablarse, además, en términos de valores compartidos. Esa diferencia es el corazón del Orden Internacional Liberal.

El adjetivo liberal describe mejor lo que el Orden ofrecía a sus aliados que lo que experimentaban los excluidos. Lo que desde Washington y Bruselas se presentaba como orden universal se vivía desde el Sur Global como hegemonía estadounidense con reglas convenientes para Occidente. El diplomático y politólogo singapurense Kishore Mahbubani, que durante décadas representó a su país ante Naciones Unidas, ha sido la voz más insistente de esta otra mirada: el Orden, vistas las cosas desde Asia, era el traje con que un Imperio se vestía de legítimo. Y todo Imperio entra en declive cuando deja de pagarle a quienes lo sostienen.

Los pilares del Orden

Como cualquier construcción social estable, el Orden Internacional Liberal descansó sobre tres pilares. Si uno cede, los demás se debilitan.

El primero es la legitimidad derivada de un conjunto de valores compartidos: la igualdad humana, la libertad individual, la soberanía igual de los Estados. Esos valores no son universalmente acatados —ningún sistema de valores lo es nunca—, pero le dieron al Orden un piso común que permitía, al menos en teoría, distinguir los buenos comportamientos de los malos, los aliados de los adversarios, las acciones legítimas de las que no lo eran.

El segundo es la entrega tangible de beneficios materiales ampliamente compartidos. Un orden que solo entrega ventajas a sus diseñadores y costes a los demás no es legítimo; es una hegemonía descarnada. El Orden Internacional Liberal entregó —al menos en su fase virtuosa— prosperidad económica, integración comercial creciente, períodos largos sin guerras entre grandes potencias, una expansión sin precedentes de la clase media en muchas regiones del mundo. Esa cosecha material fue, durante varias décadas, su mejor argumento de venta.

El tercero es el respaldo de un poder coercitivo efectivo —porque todo orden, en última instancia, descansa en la capacidad de hacer cumplir sus reglas y disuadir a sus desafiadores. En el caso del Orden Internacional Liberal, ese pilar lo suministró —de manera abrumadora— Estados Unidos. Durante siete décadas, el Orden estuvo atado al poder estadounidense de un modo del que no podía separarse: a su superioridad económica, al papel global del dólar, a su red planetaria de bases militares, a sus alianzas estratégicas —la OTAN en Europa, los tratados bilaterales con Japón y Corea del Sur en Asia—, a su voluntad política de proveer liderazgo y de subsidiar la seguridad global. El politólogo estadounidense G. John Ikenberry, que ha sido el cartógrafo más constante del orden liberal a lo largo de cuatro décadas de obra, lo llamó primer ciudadano del Orden, ancla viva de sus arreglos clave en seguridad y en economía. Sin esa función hegemónica estadounidense, el Orden Internacional Liberal habría sido una buena idea sin medios para imponerse.

Las instituciones del Orden

El Orden no es un concepto abstracto. Es una arquitectura concreta de organizaciones e instrumentos que le dieron cuerpo institucional a sus principios. Ese armazón fue diseñado en una serie de conferencias y conversaciones, entre 1941 y 1947, en las que un puñado de funcionarios estadounidenses y británicos —y en menor medida soviéticos y franceses— esbozaron las reglas del siglo que se abría.

, fue el corazón político del nuevo sistema. reunía formalmente a todos los Estados del planeta en pie de igualdad jurídica; , con poderes para autorizar el uso de la fuerza, reservaba el derecho de veto para las cinco potencias vencedoras de la Segunda Guerra: Estados Unidos, Reino Unido, la Unión Soviética, Francia y China —esta última, en , . Todos los Estados sentados en la Asamblea, pero cinco con la última palabra: esa mezcla sería, durante medio siglo, simultáneamente la fortaleza del sistema y su talón de Aquiles.

Las instituciones de Bretton Woods, , le dieron al Orden su columna vertebral económica: el Fondo Monetario Internacional, encargado de la estabilidad cambiaria y de la asistencia a economías en crisis; el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, núcleo de lo que hoy llamamos el Banco Mundial, dedicado a la reconstrucción de Europa y al desarrollo del resto del planeta. A ellos se sumó, en 1947, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (), embrión de lo que en 1995 se convertiría en la Organización Mundial del Comercio, encargado de la apertura gradual y multilateral de los mercados.

Estas instituciones fueron diseñadas para ser los foros principales donde se resolvieran los problemas internacionales, y durante buena parte de la posguerra fueron, de hecho, el único lugar reconocido donde se decidían los asuntos del mundo. No había alternativas viables. La Unión Soviética y sus satélites operaban un sistema paralelo —el Pacto de Varsovia, el COMECON— pero geográfica e ideológicamente delimitado; la mayor parte del mundo no comunista organizaba sus asuntos internacionales dentro del armazón liberal.

El papel de la hegemonía estadounidense

Es imposible entender el Orden Internacional Liberal al margen de la hegemonía que lo sostuvo. Ikenberry lo describió como un sistema «multifacético y desplegado», organizado en torno a cuatro principios: apertura económica, instituciones multilaterales, cooperación en seguridad y solidaridad democrática. Washington ancló las alianzas, estabilizó la economía mundial y abanderó los valores del «mundo libre». Europa occidental y Japón aparecieron como sus socios clave.

Ese liderazgo hegemónico no fue siempre desinteresado. Las reglas se escribieron, frecuentemente, para servir intereses estadounidenses: el dólar como moneda de reserva les dio lo que —entonces ministro de Finanzas de Francia— bautizó en los años sesenta como el «privilegio exorbitante» de financiar déficits casi sin restricción; la apertura comercial favoreció en sus primeras décadas a la industria estadounidense, que era la única capaz de operar a esa escala. Pero el sistema produjo también, simultáneamente, un entorno estable y predecible que benefició a los Estados menos poderosos. El multilateralismo no era altruismo, pero tampoco era pura imposición. Era un equilibrio: el gigante aceptaba atarse las manos con reglas a cambio de una legitimidad que de otro modo no tenía.

Aquí aparece una de las paradojas centrales del Orden, y una que ayudará a entender su crisis posterior. El hegemón no fue un soberano clásico que dictara su voluntad a los demás: fue, en la tesis de Ikenberry, un hegemón atado por las reglas que él mismo había escrito. Esa autorrestricción era precisamente su fuerza moral. Cuando, a partir de los años noventa y con redoblada agresividad después de 2001, Estados Unidos comenzó a actuar de manera unilateral —, aplicar sanciones extraterritoriales sin respaldo multilateral, retirarse selectivamente de tratados que le incomodaban—, no estaba simplemente ejerciendo más poder. Estaba erosionando el fundamento moral que hacía aceptable su hegemonía a los demás. Volveremos sobre este punto.

La evolución del Orden: del sistema acotado al sistema global

El Orden Internacional Liberal no fue estático: evolucionó. Conviene distinguir, con Ikenberry, dos fases.

La primera fue la variante de Guerra Fría, vigente entre 1947 y 1989. Era, en lo esencial, un orden occidental, geográficamente acotado y organizado en torno a una misión, la del «mundo libre»: contener a la Unión Soviética. Sus principios liberales se aplicaban primariamente dentro de ese bloque de naciones. Hacia afuera, el sistema era más conservador: en aras de la contención, Washington toleró —y a menudo apoyó activamente— dictaduras anticomunistas en América Latina, Asia y África, sin que la promoción de la democracia se convirtiera en una doctrina operativa. Esa fase del Orden tenía una característica que la distingue de la posterior: combinaba el comercio internacional abierto con sólidos Estados de bienestar nacionales. La apertura externa era compatible con —y, de hecho, requería— una protección social interna que mitigara los costes domésticos de la competencia global. Era un equilibrio cuidadoso entre lo que pasaba en las fronteras y lo que pasaba dentro de ellas.

La segunda fase emergió tras el fin de la Guerra Fría. Con el colapso de su adversario principal, el Orden se expandió hacia afuera y se volvió global en alcance y en ambición. Países a lo largo y ancho de Europa Oriental, América Latina y partes de Asia pasaron a la democracia y se integraron a la economía mundial, lo que pareció confirmar la atracción universal del modelo liberal. Este Orden post-Guerra Fría fue más asertivo: les dio a las instituciones internacionales mayores poderes, persiguió una agenda más ambiciosa de promoción de la democracia y de aplicación de los derechos humanos, y se permitió incluso .

Algunos analistas afinan aún la distinción: el período posterior a 1980 sería un Orden Internacional Neoliberal propio, con políticas de libre mercado más agresivas que se apartaron del modelo de 1945-1980. Esa divergencia es una de las raíces directas de las turbulencias actuales. Lo que en los años cincuenta se vivía como un equilibrio entre apertura económica y protección social pasó a vivirse, en los noventa, como una doctrina dominante: mercados desregulados, privatizaciones masivas, capitales que cruzan fronteras, recortes al Estado de bienestar. La fábrica que se traslada a Asia, la pensión que se reduce, el banco que se mueve a la velocidad de un clic. Esa mutación —el paso del Orden a su versión hinchada y triunfalista— sembró las semillas de su propia desautorización. Cuando la riqueza se concentra arriba durante demasiado tiempo, el contrato social se rompe y crece el populismo: un patrón viejo que la historia ha escrito muchas veces.

Lo que vino después de 1989

fue, en muchos sentidos, el momento de máxima euforia del Orden Internacional Liberal. Francis Fukuyama, en un ensayo célebre publicado pocos meses antes, había anunciado el fin de la Historia: la victoria definitiva de la democracia liberal y del capitalismo de mercado sobre todas sus alternativas. La fórmula fue caricaturizada después con cierta injusticia, pero capturó algo real del clima de la época. Por primera vez desde la antigüedad, parecía no haber un modelo civilizatorio rival serio. El comunismo se desmoronaba; la China comunista coqueteaba con el capitalismo; las dictaduras militares latinoamericanas habían cedido el paso a frágiles democracias; el apartheid sudafricano agonizaba; incluso los regímenes árabes parecían entrar en una crisis terminal —aunque esto último resultaría ser una ilusión—.

Estados Unidos vivió ese momento como una validación de su modelo. El «momento unipolar» —así lo bautizó Charles Krauthammer en Foreign Affairs a comienzos de 1990, para nombrar un mundo en el que una sola superpotencia ejercía dominio sin contrapeso en lo militar, económico, tecnológico y cultural— se prolongó, aproximadamente, entre 1991 y 2008. Durante esos diecisiete años, Washington intentó —de manera más o menos deliberada— rehacer el mundo a su imagen y semejanza. con la convicción de que la integración económica produciría liberalización política. —; luego, con la incorporación de Estonia y Letonia— sin pensar demasiado en cómo lo vería Moscú. Invadió Afganistán en 2001 e Irak en 2003 —esta última sin nueva autorización del , en abierto desafío a la lectura jurídica del propio Secretario General de la ONU—, con una convicción de arrogancia casi religiosa: que las democracias liberales podían instalarse por la fuerza en cualquier suelo. Y abrazó sin reservas la hiperglobalización financiera, comercial y tecnológica, en la fe de que los mercados desregulados producirían crecimiento para todos. Cuatro apuestas distintas, una sola certeza de fondo: que la historia ya había decidido, y a su favor.

Cada una de esas apuestas falló, en mayor o menor grado, durante la primera década del siglo XXI. La integración de China no produjo liberalización política, sino el ascenso de un rival sistémico cada vez más decidido. La expansión de la OTAN, en la lectura del realista estadounidense John Mearsheimer, no produjo seguridad sino un cinturón de tensión que culminaría en la . Las democracias importadas en Afganistán e Irak no germinaron, y la credibilidad estadounidense quedó tocada por , y las mentiras sobre las armas de destrucción masiva. La hiperglobalización financiera produjo, en 2008, la mayor crisis económica desde 1929. Cada uno de estos fracasos minó, en silencio, las bases legitimadoras del Orden. Formalmente, el Orden seguía en pie. Pero por dentro su autoridad moral empezaba a evaporarse —y un orden sin autoridad moral es ya una cáscara que aguarda el golpe.

Aquí arranca de veras el problema que ocupa este ensayo: el Orden, en su apogeo, había empezado a mostrar las mismas señales que la primera parte nos enseñó a leer como síntomas de una decadencia sistémica. Lo que parecía solidez era inercia.