Cuando las instituciones supranacionales se vacían
En noviembre de 2024, la Corte Penal Internacional, con sede en La Haya, emitió órdenes de arresto contra Benjamín Netanyahu, primer ministro de Israel, contra Yoav Gallant, su exministro de Defensa, y contra varios líderes de Hamás. La providencia jurídica era inequívoca. Los 124 Estados signatarios del Estatuto de Roma estaban obligados, por tratado, a ejecutar las órdenes si los acusados pisaban su territorio.
Lo que pasó después es lo que de verdad importa.
Alemania declaró que ejecutaría las órdenes, después matizó. Francia dijo que respetaría sus obligaciones, después no. Hungría no solo se negó: se retiró del Estatuto de Roma en abril de 2025, días antes de la visita de Netanyahu a Budapest. Estados Unidos, que nunca fue signatario, sancionó al fiscal jefe. Y la gran mayoría de los gobiernos miembros simplemente se quedó callada. La Corte siguió operando: oficinas en La Haya, presupuestos aprobados, audiencias agendadas. Las órdenes siguen sin ejecutar.
Lo que ese episodio muestra no es que las instituciones internacionales hayan sido destruidas. Es algo más sutil y, en este ensayo, más importante: las instituciones siguen votando. Solo que ya no obligan. La forma persiste; la sustancia se fue.
La pregunta no es si las instituciones del Orden Internacional LiberalOrden Internacional Liberal todavía existen —existen, formalmente todas, con sus sedes y sus secretariados, sus presupuestos y sus comunicados—. La pregunta es si todavía hacen lo que prometen hacer. Y la escena de la Corte ofrece la respuesta en miniatura: cada vez menos.
Tres lecturas del mismo vaciamiento
Tres maneras de leer el fenómeno aparecen, simultáneamente, en la literatura contemporánea.
Lectura A: erosión. La voz mayoritaria de la academia occidental sostiene que las instituciones multilateralesmultilaterales atraviesan una erosión que comenzó con la crisis financiera de 2008, se aceleró con la elección de Trump en 2016 y se profundizó con la pandemia, la guerra en Ucrania y las guerras en Gaza y Sudán. El mecanismo es claro: polarización política dentro de las potencias occidentales, ascenso de potencias revisionistas, y un desfase creciente entre unos problemas que son globales y unas instituciones que siguen siendo clubes de Estados. La receta también: reformar, reformar, reformar.
Lectura B: redistribución. Una voz del Sur Global —representada con particular claridad por el politólogo brasileño Oliver Stuenkel, que escribe desde São Paulo sobre lo que llama un mundo post-occidental— lee la misma evidencia de otro modo. Las instituciones de Bretton WoodsBretton Woods y de la ONU no están en erosión, dice Stuenkel: están perdiendo su monopolio. Las arquitecturas paralelas no son anomalías: son la nueva normalidad. Los BRICS+ ampliados en 2024 con Egipto, Etiopía, Irán y los Emiratos Árabes Unidos —y con Indonesia sumada en 2025— ofrecen un foro de coordinación entre potencias del Sur. El Banco Asiático de Inversión en Infraestructura, impulsado por China desde 2016, financia obras que el Banco Mundial habría rechazado o demorado. La Iniciativa de la Franja y la RutaIniciativa de la Franja y la Ruta tejió una red de financiamiento alternativa por todo el Sur Global. La arquitectura ya no es una. Quien observe desde Washington o Bruselas verá decadencia. Quien observe desde Yakarta, Pretoria, Brasilia o Abu Dabi verá redistribución.
Lectura C: vaciamiento. Una tercera lectura, menos discutida, sostiene algo más incómodo. Las dos primeras suponen que el orden institucional sigue siendo el lugar donde se decide. La tercera sostiene que ya no lo es. Las instituciones —las viejas y las nuevas, las occidentales y las paralelas— votan, deliberan, emiten comunicados, organizan cumbres. Pero la autoridad real ya no está allí. Está, cada vez más, en otra parte: en los Estados que actúan por su cuenta, en las plataformas digitales que regulan más vidas que la mayoría de los Estados, en los acuerdos bilaterales que reemplazan a los multilateralesmultilaterales, en los espacios regionales que se constituyen con lógicas propias. La forma multilateralmultilateral sobrevive a su contenido.
Este ensayo se inclina hacia la lectura C, matizada por la B. La A subestima el fenómeno: la erosión sugiere un proceso del que el sistema podría recuperarse con reformas suficientes; lo que ocurre es más profundo. Las instituciones siguen existiendo, sí. Pero su autoridad efectiva —su capacidad de obligar a los grandes igual que a los pequeños, de fijar reglas que se cumplan— está, en muchos dominios centrales, perdida. La B captura un fenómeno real —el regionalismo del Sur Global, la fragmentación geográfica del poder— pero confunde redistribución con sustitución. Las nuevas arquitecturas también votan. También deliberan. Pero, salvo en algunos casos limitados, tampoco obligan más de lo que las viejas obligaban. El poder cambió de barrio; lo que cambió de naturaleza fue la capacidad de obligar.
Cuatro escenas
Conviene mostrar el vaciamiento, no enumerarlo. Cuatro escenas alcanzan.
El Consejo de Seguridad y los vetos cruzados. El Consejo de Seguridad de la ONU, diseñado para ser el árbitro último de los conflictos internacionales, se ha vuelto, en sus asuntos de mayor consecuencia, un teatro de vetos cruzados. Rusia bloquea sistemáticamente toda resolución sobre Ucrania. Estados Unidos bloquea, con la regularidad de un mecanismo automático, las resoluciones sustantivas sobre Israel. China bloquea las acciones sobre Birmania o sobre Corea del Norte. Las resoluciones que se aprueban son las que los grandes no consideran consecuentes. Las que importarían no llegan a votación o son vetadas antes de empezar. Los grandes conflictos contemporáneos —las guerras en Ucrania, Gaza, Sudán, Etiopía, la crisis del Sahel— se desarrollan por fuera del marco institucional que en teoría debería gestionarlos. El número global de víctimas por conflicto armado ha alcanzado, en los últimos años, su nivel más alto desde el fin de la Guerra Fría. El número de conflictos estatales activos —alrededor de sesenta en 2024— marca el máximo registrado desde 1946. El Consejo sigue votando. Las guerras siguen ocurriendo. No es solo que el Consejo no las pare. Es que ha dejado de pretender pararlas.
La Organización Mundial del Comercio. Desde 1995 hasta 2019, la OMC tuvo un órgano de apelación funcional: un tribunal que arbitraba disputas comerciales entre Estados y cuyas decisiones obligaban a los miembros. En 2019, la administración de Donald Trump bloqueó la renovación de los jueces del órgano de apelación. La administración de Joe Biden, llegada en 2021, no levantó el bloqueo. La administración actual lo mantiene. El órgano de apelación quedó, técnicamente, sin quórum y sin función. La OMC sigue existiendo. Sus reuniones siguen celebrándose en Ginebra. Pero el mecanismo central que distinguía a la OMC de las negociaciones bilaterales que la precedieron —su capacidad de hacer cumplir las reglas— está paralizado desde hace más de seis años. Y los grandes acuerdos comerciales del periodo se firman, cada vez más, fuera del marco multilateralmultilateral, no dentro.
Las cumbres del clima. Las negociaciones internacionales sobre el clima han producido una sucesión impresionante de acuerdos —Kioto 1997, París 2015, Glasgow 2021, Dubái 2023, Belém 2025—. Cada una ha sido presentada como histórica. Y, sin embargo, las emisiones globales de gases de efecto invernadero han seguido creciendo año tras año. El compromiso de mantener el calentamiento global por debajo de 1,5°C, central en el Acuerdo de París, está ya prácticamente fuera de alcance según la mayoría de los climatólogos. La explicación funcional es directa: cada Estado, mirando por sí solo, es racional al evitar costos hoy a cambio de beneficios difusos en décadas. Así fracasan los dilemas colectivos. Pero la explicación institucional es la que importa aquí: las cumbres siguen reuniéndose. Los comunicados siguen firmándose. La métrica que importa —las emisiones— sigue subiendo. La forma persiste; lo que la forma debería producir, no ocurre.
La Corte Penal Internacional, otra vez. Volvamos a la escena de apertura. Las órdenes de arresto contra Netanyahu, Gallant y los líderes de Hamás emitidas en noviembre de 2024 son la prueba más clara de lo que este capítulo nombra. La Corte hizo lo que el Estatuto de Roma le pide hacer: pronunciarse, jurídicamente, sobre crímenes que su mandato cubre. Los Estados miembros, jurídicamente obligados a cooperar, se negaron en masa. Hungría se retiró del Estatuto en 2025. Otros se quedaron callados. La Corte sigue siendo Corte. Sus órdenes ya no obligan. Y la pregunta que ese episodio deja abierta es, en sí misma, la pregunta del capítulo: ¿qué es una institución cuando ha dejado de obligar?
La diferencia entre desobedecer e ignorar
Las cuatro escenas son distintas pero apuntan en la misma dirección. Lo que se vacía no es la institución como edificio o como ritual; es la institución como herramienta para hacer cumplir las reglas. La diferencia importa porque tiene una consecuencia: el espacio del cumplimiento, una vez vacante, no queda vacante. Se ocupa. Pero no por una institución sustituta. Se ocupa por lo que estaba detrás de las instituciones todo el tiempo y que estas escondían con su ficción: la voluntad de los Estados poderosos. El árbitro neutral no fue reemplazado por otro árbitro neutral. Quedó lo que había antes: la negociación cruda entre el fuerte y el débil, donde cada uno cumple solo si le conviene.
Una distinción técnica del derecho ayuda a precisarlo. Cuando un Estado desobedece una norma, la norma sigue siendo norma —la desobediencia presupone la autoridad de aquello que se infringe—. Pero cuando la norma se vuelve irrelevante, ya no hay nada que desobedecer: queda invisible sin que nadie la derogue. La diferencia entre desobedecer e ignorar es la que importa, y es exactamente la que se ha movido en las dos últimas décadas. El derecho internacional, en sus dominios más sensibles, ha dejado de ser desobedecido para volverse invisible.
Esto no significa que las arquitecturas paralelas del Sur Global —los BRICS+, el Banco Asiático, la Franja y la Ruta— sean equivalentes a las occidentales en su capacidad de obligar. No lo son. Significa que el lugar donde se decide se ha vuelto, en muchos terrenos, ningún lugar institucional.
Lo que abre la pregunta
Si la lectura A —erosión— fuera la correcta, el horizonte sería el de las reformas y la reconstrucción gradual. Si la B —redistribución— fuera la correcta, sería el de un sistema institucional plural pero todavía operativo. La inclinación C, hacia el vaciamiento, abre otro horizonte: el de un mundo en que la coordinación global se hace cada vez más por llamadas bilaterales, acuerdos entre dos, plataformas privadas. La pregunta entonces no es «cómo se reforma la ONU» —pregunta legítima, pero ya no central—. La pregunta es «con qué se vive cuando la ONU formalmente vota y la guerra no para».
Esa pregunta, sin embargo, no se resuelve sin antes mirar el otro frente del vaciamiento. El que ocurre no entre Estados, sino dentro de cada uno de ellos: el ciudadano que dejó de creer en las palabras del orden liberal. Cuando la institución internacional se vacía, el ciudadano dentro de un Estado puede aún sostener la creencia colectiva que la institución guardaba. Cuando esa creencia también se vacía, el orden no solo pierde su árbitro externo: pierde su sujeto interno. Es el asunto del próximo capítulo.